우리보다 먼저 기후위기 대응을 시작한 국가들은 온실가스 감축을 위해 석탄화력 발전량을 줄이고 ‘탈석탄’ 선언과 함께 석탄화력발전소를 줄여나가고 있다. 오래전부터 국제 환경단체들로부터 ‘석탄중독 국가’로 지목받아 온 우리나라에게는 도전적인 과제가 아닐 수 없다. 현재 가동 중인 전국 60기 석탄화력발전소가 배출하는 온실가스 배출량이 국가 전체 배출량의 30%를 배출하고 있다. 이런 가운데 전국 탈석탄 네트워크인 ‘석탄을 넘어서'는 탈석탄에 대한 해외 선진국의 사례를 알아 볼 수 있는 이슈 브리핑을 발간했다 그 내용을 정리한다. <변국영 기자>

▲탈석탄 정책 배경

지난 2011년 네덜란드의 온실가스 배출량은 약 1억6000만톤, 1인당 배출량은 10.38톤으로 유럽 평균보다 높은 수준이었다. 그럼에도 네덜란드 정부의 2020년 감축 목표는 당초 1990년 대비 14∼17% 감축으로 당시 유럽연합 전체 목표 20%보다도 낮은 수준이었다.

지난 2015년 네덜란드 환경단체 우르헨다와 시민 약 900명은 소극적인 온실가스 감축 정책의 위법성을 확인하고 감축 목표 상향을 요구하는 소송을 제기해 2019년 최종 승소했다. 이 소송으로 인해 네덜란드 정부는 급격하게 온실가스를 감축해야 하는 상황에 처하게 됐다.

국가 온실가스 배출에 상당한 비중을 차지하는 석탄발전 폐지 필요성이 제기됐으며 지난 2018년 탈석탄을 규정한 세계 최초의 기후변화 법안이 하원에 제출됐다. 네덜란드는 가스발전이 가장 큰 비중을 차지해 왔지만 2011년과 2015년 사이 전력 수요량 증가와 더불어 저렴해진 석탄 가격으로 인해 석탄 소비량이 증가했다. 2015년 기존 석탄발전소 2기(1.23GW)에 신규 석탄발전소 3기(3.5GW)가 추가돼 그 해 석탄발전 비중이 39.5%로 최고치를 기록했다.

네덜란드 정부는 우르헨다 소송 패소 이후 온실가스 감축 목표를 상향하기 위해 2017년 10월 모든 석탄발전소를 2029년까지 퇴출하겠다고 발표했으며 2018년에 제출한 법안에는 당시 운영 중이던 석탄발전소 5기 중 노후 발전소 2기를 2024년에 폐지하고, 신규 3기는 바이오매스로 전환하겠다는 내용이 포함됐다.

이후 2019년 7월 발의된 기후법에 온실가스를 배출하지 않는 연료 혹은 바이오매스만으로 전기를 생산하겠다는 내용을 명시했다.기후법을 뒷받침할 석탄발전 금지법이 제정돼 2019년 12월 20일부터 시행됐다.

▲석탄발전금지법

석탄발전 금지법은 총 8개 조항으로 구성돼 있다. 금지법에 따르면 2025년 이후 발전 효율이 44% 이하인 석탄화력발전소는 폐지돼야 하며 2030년 1월 1일 전까지 모든 석탄화력발전소가 폐지돼야 한다. 보상기준과 관련해서는 ‘탈석탄 조치로 인해 다른 석탄발전소보다 큰 피해를 입었다는 것을 증명할 경우’ 사업자의 요청에 따라 보상이 가능하도록 했다.

Hemweg 8이 2020년 1월 1일 이전까지 조기 폐쇄하기로 해 5250만 유로(약 720억원) 상당의 보상금을 수령했다. 보상금은 발전소가 퇴출되지 않았더라면 얻었을 수익을 감안해 산정했다. Hemweg 8이 폐쇄된 이후 2021년 현재 4기의 석탄발전소(발전량 4GW)가 운영되고 있다. 최근 석탄 발전량은 급격하게 감소하고 있으며 2019년의 경우 석탄발전 비중이 전체 발전량의 약 17.5%를 차지했다.

지난해 12월 네덜란드 경제기후정책부 Eric Wiebes 장관은 의회에 온실가스 감축 방안에 관한 서신(석탄발전소 자발적 폐쇄를 위한 보조금 제도 개시)을 제출했다. 감축 방안에는 남아있는 석탄발전소에 대한 대책과 에너지절약 등의 추가 조치 및 향후 계획이 담겨 있다.

감축 대상과 관련 RWE사의 Amer 발전소의 경우 폐쇄될 경우 주변지역의 열에너지 공급이 불안정해질 수 있다는 이유로 폐쇄 불가 발전소로 분류했다. 대신 Amer 발전소는 2025년까지 지속가능한 바이오매스로 연료전환을 하도록 했다. 따라서, 나머지 3기가 온실가스 감축 대상이다. 2020년 8월 석탄발전소의 발전량을 25∼35%로 줄이기로 합의했고 석탄발전 의무 출력감소는 2023년에서 2024년까지로 1년 연장했다.

자발적으로 폐쇄하는 발전사에게 보조금을 지급하기로 결정했으나 과도한 국가 지원을 방지하기 위해 보상금이 발전소 폐지로 인한 손실과 발전소 해체 비용의 합을 넘어서는 안 된다는 원칙을 정했다. 이에 따라 발전사는 MW당 최대 32.8만 유로(약 4억5000만원)의 보상을 받을 수 있다.

▲석탄발전사의 대응

ONXY사만이 정부의 자발적 폐지 제안을 수용해 폐지를 신청했으며 나머지 발전사들은 정부에서 제시한 보상금이 에너지전환을 이루는데 충분하지 않으며 이는 에너지헌장조약을 위반한다는 이유로 정부를 상대로 소송을 준비하고 있다.

유일하게 자발적 폐쇄 신청을 한 ONXY사는 최대 2.4억 유로(약 3300억원)까지 보조금을 지원받을 수 있다. 보조금 규모는 EU와의 협의 등을 거처 확정될 예정이다. RWE사는 정부 방침에 따르면 최대 5.12억 유로(약 7000억원)의 보상을 받을 예정이었으나 보상금이 바이오매스 전환하기에 부족하다고 주장하며 지난 2월 14억 유로(약 1.9조원)의 보상을 요구하는 소송을 제기했다. Uniper사는 최대 3.51억 유로(약 4800억원)의 보상을 받을 수 있지만 8.5억 유로에서 10억 유로(약 1.2∼1.4조원) 의 보상을 요구하고 있지만 아직 소송에 착수하지 않았다.

이러한 발전사들의 주장에 대해서는 석탄발전의 기후변화 영향을 분명히 인지하고 있었으면서도 투자 및 건설을 지속한 발전사의 책임도 명확히 존재하는 만큼 모두 받아들이기 어렵다는 반론도 만만치 않게 제기되고 있다. RWE사 Eemshaven 발전소의 환경 허가서에는 이미 “석탄을 포함한 화석연료에서 에너지 생산을 위해 방출되는 많은 양의 CO2는 지구온난화 및 기후변화에 책임이 있다”고 명시돼 있다.

최근 석탄발전소의 수익성이 급격히 낮아지면서 추가 보상 주장은 더욱 받아들이기 어려워지고 있는 상황이다. 발전소 3기의 수익은 2018년부터 석탄의 경제성 하락으로 인해 급감하고 있었으며 2019년과 2020년에 7500만 유로(약 1030억원)의 순손실이 발생했고 2030년까지 최소 4.7억 유로(약 6450억원)의 순손실이 예상되고 있다.

특히 미국 에너지경제재무분석 연구소에서 RWE 재무보고서를 분석한 바에 의하면 중장기적인 전력가격 추이, 환경 규제, 발전소 이용률 하락 등으로 인해 Eemshaven 발전소의 가치는 2013년부터 급격하게 떨어졌다. 2012년 12월에 매겨진 27억 유로(약 3조7000억원)의 가치는 1년 후인 2013년 12월 약 15억 유로(약 2조560억원)로 하락했으며 탈석탄 정책을 포함하지 않더라도 2020년 12월에는 가치가 5000만 유로(약 685억원)로 급감했다. 탈석탄 정책의 영향을 감안한다면 2020년 12월에 가치는 이미 0이다.

▲시사점

네덜란드 석탄발전금지법은 온실가스 감축 등에 있어 석탄발전소 감축 필요성에 대한 사회적 합의를 담아 석탄발전 축소에 관한 분명한 신호를 제시했다. 우선 탈석탄 시점을 명확히 해 발전사에게 탈석탄에 대해 명확한 신호를 제시한 후 구체적인 보상에 대한 논의는 후속적으로 진행함으로써 단기간에 석탄발전의 비중을 급격히 줄였고 효율적으로 탈석탄 절차를 진행하고 있다.

정부의 탈석탄금지법 제정, 탈석탄 계획과는 별개로 유럽연합 차원의 온실가스 규제 등의 영향으로 석탄발전의 경제성은 꾸준히 하락해 왔다. 이러한 시장 상황의 변화는 물론이고 2015년 우르헨다 판결을 전후한 온실가스 감축에 대한 사회적 요구에도 불구하고 발전사들이 이를 무시하고 신규석탄발전소 건설을 진행했다는 점에서 발전사들의 책임 문제가 대두되고 있다. 이는 향후 보상금 지급과 관련한 분쟁 절차에서도 발전사에 불리한 요소로 작용할 것으로 예상된다.

2021년 5월 네덜란드 헤이그 지방법원이 IPCC의 권고 등을 바탕으로 민간 정유사인 로열 더치 쉘에 2030년까지 2019년 대비 45% 온실가스 배출 감축을 명령하는 등 민간기업의 온실가스 배출에 대한 법적 책임 부담 가능성이 높아지고 있는 추세다. 석탄발전소를 운영하는 기업들 역시 이러한 책임에서 더 이상 자유로울 수 없을 것이라는 점에서 네덜란드의 탈석탄 계획은 순조롭게 이행될 수 있을 것으로 보인다.

변국영 기자 다른기사 보기